Aus Hausmüll Braunkohle, Gas und Öl ersetzen

Mülltrennung macht nur Sinn, wenn die getrennt eingesammelten Materialien unter Schonung des Planeten einem nützlichen Zweck zugeführt werden können. Das kann man für die Bereiche Altglas sowie Papier, Pappe und Karton (PPK) prinzipiell bejahen. Von den Leichtverpackungsabfällen (LVP) muss man das für den Großteil bezweifeln. Jedenfalls, wenn man den Aufwand der Getrennterfassung einbezieht. Dessen Sinnhaftigkeit ist mit dem in Deutschland entwickelten und erprobten Trockenstabilatverfahren entfallen. Mit dessen Hilfe lassen sich neben anderen Vorteilen die Wertstoffe aus dem ungetrennt erfassten Hausmüll nach vorhergehender Trocknung zu nahezu 100 % mechanisch aussortieren. Das macht das Getrenntsammeln, dessen Effizienz bei etwa 70 % stagniert, überflüssig. Dieses Verfahren wird international, insbesondere in China, in großdimensionierten Anlagen praktiziert und hatte in Deutschland keine echte Chance. Der Autor zeichnet den Weg dieser Fehlentwicklung nach und plädiert dringend für eine zügige Umstellung der deutschen Abfallwirtschaft. Allein schon der große Schritt in Richtung Dekarbonisierung durch den Wegfall der Getrenntsammlung erlaubt kein weiteres Zuwarten.

Verpackungsabfälle als Entsorgungsproblem

Wachsende Widerstände gegen Mülldeponien und Müllverbrennungsanlagen (MVA) ließen Ende der 80iger Jahre einen bundesweiten Müllnotstand befürchten. Das lenkte den Blick auf die Verpackungen. Sie trugen – Tendenz steigend – mit etwa 50 Volumenprozenten und 30 Gewichtsprozenten zum Gesamtaufkommen des Hausmülls bei. Die entsorgungspflichtige kommunale Ebene reagierte mit durchaus erfolgreichen Systemen der getrennten Erfassung von Altglas und Papier und fand dafür zumeist auch ausreichend Abnehmer zu vertretbaren Konditionen im Markt. Das galt indes nicht für Verpackungen aus Kunststoff. Die kommunale Ebene hätte sie zwar durchaus getrennt erfassen können, fand aber keine akzeptablen Vermarktungsmöglichkeiten. Die Bundesregierung hat sich der Problematik angenommen, indem sie die bis dahin kommunal organisierte Entsorgung aller Verpackungsabfälle kurzerhand privatisierte.

Die weitreichenden Pläne des Umweltministers

Die Verknüpfung von Rücknahmepflicht und Produktverantwortung

Für Bundesumweltminister Töpfer war es Herausforderung und Legitimation zugleich, der Verpackungswirtschaft pilothaft eine ressourcenverbrauchsbegrenzende Verantwortung zu verordnen und diese durch eine auf Kreislaufwirtschaft basierende Entsorgung der Abfälle zu konkretisieren. Der Marktbereich ist überschaubar, das Geschehen verfügt darin über eine eindeutig definierte Funktion und das betroffene Produkt im Regelfall über eine begrenzte Lebensdauer. Mit anderen Worten: Ein besonders geeignet erscheinender Teilbereich der Volkswirtschaft zur Erprobung marktwirtschaftlicher Instrumente zur ökologischen Steuerung des Ressourcenverbrauchs.

Die Organisation im Detail

Der Handel wurde verpflichtet, die von ihm in Verkehr gebrachten Verpackungsabfälle zurückzunehmen und hochwertig (möglichst durch stoffliche Verwertung) in die Materialwirtschaft zurück zu geben. Er konnte sich durch Zahlung von Lizenzentgelten von dieser Pflicht befreien. Zunächst an das Monopol mit dem Grünen Punkt und nach dessen Auflösung an die im Wettbewerb stehenden sogenannten Systembetreiber, den Trägern des privatrechtlich organisierten Dualen Systems Deutschland (DSD). Mit den Zahlungen sollten die Getrennterfassung und die Verwertung der eingesetzten Materialien sowie der Overhead für die organisatorische Abwicklung abgegolten werden. Den Inverkehrbringern (IVB) war freigestellt, sich den Aufwand mit den üblichen Aufschlägen beim Verkauf der verpackten Ware zurückzuholen. Diese breit gestreute Verantwortlichkeit konnte nicht folgenlos bleiben.

Das Töpfersche Konzept in der Praxis

Das DSD hat nach der Abwendung des Entsorgungsnotstandes die gemeinsam mit den kommunalen Entsorgungsträgern erfolgreich betriebene Erfassung und Verwertung von Glas sowie Papier/Pappe/Karton fortgeführt und weiterentwickelt. Dabei mag dahinstehen, ob es dafür der Mitwirkung des DSD bedurft hat. Die Kooperation mit den lokalen Entsorgern war ja keineswegs konfliktfrei.

Der Handel als falscher Adressat der Verpflichtung

Hinsichtlich der Leichtverpackungsabfälle (LVP) jedoch stellt sich das anders dar. Töpfer hat die Verantwortung für das Produkt Verpackung nicht den Produzenten auferlegt, so dass diese – wenn auch in Grenzen – frei waren und noch sind, eher kostenorientiert zu handeln als auf die Verwertbarkeit des eingesetzten Materials bedacht zu sein.

Die Motivationslage des Handels, dem die Verantwortung auferlegt worden ist, ist auch nicht auf die Entsorgung restentleerter Gebinde ausgerichtet. Im Gegenteil: Mit der Verpackung verfolgt er primär gleich ein ganzes Bündel unterschiedlicher Nutzungsfunktionen. Hervorgehoben sei von vielen vorweg der Schutz von Lebensmitteln vor Verderb durch Haltbarkeitsverlängerung und Benennung eines Enddatums. Genannt seien aber auch der generelle Schutz vor Beschädigung bei Transport und Lagerung sowie die Nutzung für Gebrauchsanweisungen sowie eine imagepflegende Ausgestaltung usw. Nicht zu vergessen die Diebstahlssicherung. Von einer marktorientierten Verwertbarkeit des Packmaterials ist das alles sehr weit entfernt. Bei einer Gegenüberstellung kann man aber davon ausgehen, dass der ressourcensparende Nutzen der Maßnahmen den der eingesetzten Materialien deutlich übersteigt. Deren verkaufsfördernde Wirkung wiederum lenkt das Hauptinteresse des Handels natürlich in diese Richtung. Da rangiert die von Töpfer angestrebte Verantwortung für das Produkt nur unter ferner liefen.

Das Trittbrettfahrertum

Die steuernde Einflussnahme des DSD mittels der Gestaltung der Lizenzentgelte hat sich denn auch als extrem ineffizient erwiesen und die Verwertungserfolge waren alles andere als überzeugend. Ein Großteil des Handels war bestrebt, sich mit viel Fantasie der Lizenzzahlung durch eine Vielzahl trickreicher Überlegungen zu entziehen. Dadurch wurde die Kostenlast für die korrekt ihrer Verpflichtung nachkommenden – teilweise sogar direkt konkurrierenden – Unternehmen entsprechend erhöht. Das ging nach dem Prinzip „Der Ehrliche ist der Dumme“. Die Auseinandersetzungen darüber, die auch öffentlich in aller Heftigkeit ausgetragen wurden, haben sich über Jahre hingezogen. So hat die LVP-Erfassungsmenge die lizensierte Menge zeitweilig dramatisch überstiegen.

Das drohende Aus

Es war aber nicht nur die durch die Trittbrettfahrer bewirkte finanzielle Auszehrung, die dem DSD zu schaffen machte. Die VerpackVO verpflichtete das DSD, mit dem Gelben Sack 80 % der in Verkehr gebrachten LVP-Packmittel zu erfassen und davon 80 %, d.h. am Ende 64% der IVB-Menge zu verwerten. Das wiederum scheiterte schon schlicht daran, dass bundesweit nur 70% der LVP im Gelben Sack gelandet sind. Auch ließ sich nicht verhehlen, dass die erfassten Materialien sich nur zu geringen Anteilen stofflich verwerten ließen.

So blieb das DSD weit hinter der in der VerpackVO vorgegebenen Verwertungsquote von 64% der in Verkehr gebrachten Verpackungen zurück. Damit ist es ihm zu keinem Zeitpunkt gelungen, den Handel von seiner Rücknahmepflicht zu befreien. Bei Licht betrachtet wäre der Handel verpflichtet geblieben, selbst bei ordnungsgemäßer Lizensierung weiterhin restentleerte Verpackungen zurückzunehmen. Die Konsequenz ist in der Praxis von der Politik aber nicht gezogen worden. Auch nicht, nachdem der Entsorgungsnotstand als zentraler Rechtfertigungsgrund bereits abgewandt worden und als Ziel nur noch die Kreislaufwirtschaft verblieben war.

Das lange Leiden des Gelben Sacks

Die hochproblematische Rettung des Systems

Die Umweltministerin und spätere Kanzlerin hat sich dennoch auf den quasi toten Gaul gesetzt, um ihn zu reanimieren. Mit einer Novellierung der VerpackVO hat sie die prozentual festgelegte Verwertungspflicht drastisch reduziert und die Bezugsgröße „In-Verkehr gebrachte“ Menge durch die deutlich geringere „erfasste“ Menge ersetzt. Diese kumulierte Quotenherabsetzung hat sie mit Rückwirkung versehen, um die Angelegenheit wenigstens teilweise nachträglich vom Makel der Rechtswidrigkeit zu befreien. Eine Abrundung erfuhr der Vorgang durch die rechtliche Anerkennung der thermischen Behandlung auch der Wertstoffe in klassischen MVAs als Verwertung. Damit wurde die Sinnhaftigkeit der Getrennterfassung erstmals zumindest indirekt offiziell in Frage gestellt.

Die fortgesetzte Perspektivlosigkeit

Die nachfolgenden Novellierungen der VerpackVO sowie deren Ablösung durch ein Verpackungsgesetz (VerpackG) bewirkten im Wesentlichen eine deutlich verbesserte Organisation zur Durchsetzung der Lizensierung wie auch der Verwertungsziele für alle Bereiche der Verpackungsabfälle. Die Krise war damit aber keineswegs überwunden. Die Verwertungsziffern sind entgegen landläufiger Einschätzung kein Beleg für eine gelungene Kreislaufwirtschaft. Sie bedürfen der Ergänzung um den Aufwand, der in dem Zusammenhang erbracht werden muss.

Da denkt man zunächst an die Getrennterfassung mit einem Fahrzeugeinsatz der sich nahezu in der Größenordnung der Hausmüllabfuhr bewegt. Hinzu kommen die Abtrennung der Fehlwürfe und deren Entsorgung sowie die Aufbereitung der Materialien und die dadurch bedingten Verluste. Nicht zu vergessen die Organisation des Dualen Systems mit den regelmäßigen Ausschreibungen, der Abstimmung mit den Industrie- und Handelskammern sowie den Fachbehörden. Das alles verursacht nicht nur Kosten, sondern auch einen nicht unbeträchtlichen Verbrauch von Ressourcen. Genannt seien nur der Fuhrpark und die Treibstoffe der Einsammlungsfahrzeuge. Das alles macht eine aussagefähige Dokumentation höchst kompliziert und aufwändig. Sie muss jedoch wenigstens annäherungsweise erfolgen, wenn man eine Verwertung ökologisch realistisch bewerten und sicherstellen will, dass sie den Planeten in der Summe auch wirklich entlastet.

Die verhinderte zukunftsträchtige Alternative

Das Verfahren

Der hessische Mittelständler Hofmann hatte ein deutlich überlegenes Abfallmanagement entwickelt. Es unterzieht den unsortierten nassen Restmüll nach einer Vorzerkleinerung in geschlossenen Boxen mit gefilterter Abluft einer einwöchigen Kurzrotte. Die dabei entstehende Wärme bewirkt ohne Zugabe von Fremdenergie eine Trocknung auf etwa 15°. Durch den Entzug von etwa 270 kg Wasser und die dadurch ermöglichte mechanische Abscheidung von etwa 210 kg nicht brennbarer Anteile verbleiben im Regelfall etwa 520 kg lagerfähiger Ersatzbrennstoff. Der Heizwert liegt zwischen 15 und 18 MJ/kg, d.h. leicht über dem von getrockneter Braunkohle. Der CO2-Emissionsfaktor liegt bei 24g/kg, d.h. bei weniger als einem Viertel von dem von Braunkohle.

Die technischen Einsatzmöglichkeiten

Der Ersatzbrennstoff ließ sich problemlos weiterer Verwendung zuführen. Insbesondere in der Zementindustrie und als Substitut für Kohle in Heizkraftwerken. Das Sekundärrohstoffzentrum Schwarze Pumpe (SVZ) bediente sich sogar schon damals des Stabilats zur Herstellung von Methanol mit der Perspektive in Richtung Wasserstoff. Auch für die mechanisch abgeschiedenen nicht brennbaren Stoffe Eisen- und Nichteisenmetalle sowie Inertmaterial (Steine und Sand für die Bauwirtschaft, Glas farbsortiert usw.) standen Abnehmer bereit.

Ebenso problemlos hätte schon Hofmann die LVP-Abfälle mechanisch aussortieren und einer Verwertung zuführen können. Das hätte den Heizwert des Ersatzbrennstoffs entsprechend verringert und vermutlich veränderte Absatzstrategien verlangt. Aufgrund der mittlerweile durch das Duale System verfeinerten Sortiertechniken ist es inzwischen möglich, die Differenzierung voran zu treiben und nur die mit vertretbarem Aufwand stofflich verwertbaren Materialien aus dem gemeinsam erfassten Hausmüll auszuschleusen. Durch diesen Quantensprung der Abfallwirtschaft lassen sich sowohl die energetische als auch die stoffliche Verwertungsschiene je nach Bedarf optimal bedienen.

Damit hat Hofmann der LVP-Verwertung eine glänzende Zukunft eröffnet. In einem vom A.R.T. Trier unter der Leitung von Prof. Pretz von der RWTH Aachen 2010 durchgeführten Großversuch wurde dem Hausmüll die im Einzugsgebiet parallel eingesammelte Leichtfraktion hinzugefügt und das miteinander vermengte Material einer Stabilisierung unterzogen. Die nachfolgende Sortierung in der Stabilatanlage Rennerod (Westerwaldkreis) hat 97 % der Kunststoffe abgetrennt.

So wurde nicht nur die für die Verwertung verfügbare Menge dramatisch gesteigert. Gleichzeitig reduzierte sich mit dem Wegfall der Getrennterfassung der noch verbleibende Aufwand auf ein Minimum. Er stand einer ökologisch vertretbaren stofflichen Verwertung größeren Stils nicht mehr entgegen. Auch hat die Lagerfähigkeit des Ersatzbrennstoffs die kommunalen Entsorger aus der Not befreit, sich – sofern sie nicht selbst MVA-Betreiber waren – quasi als Bittsteller darum zu bemühen, ihre Abfälle just in time mit hohen Zuzahlungen los zu werden.

Doch damit nicht genug. Die Lagerfähigkeit ermöglichte es schon damals, nicht nur den jahreszeitlich unterschiedlichen Energiebedarf auszugleichen. Als wichtige Zutat zur Herstellung von Wasserstoff konnte der Ersatzbrennstoff auch zum Ausgleich der Wind- und Sonnenstromflauten herangezogen werden. Last not least: Der Politik hatte (und hat) Hofmann ein Instrument an die Hand gegeben, durch Anreizsysteme eine Steuerung zwischen den beiden genannten Zielen zu installieren. Das hier hervorgehobene Trockenstabilatverfahren steht natürlich auch für mittlerweile entwickelte alternative Trocknungsmethoden und Sortiertechniken auf der Basis von Digitalisierung und künstlicher Intelligenz.

Der Hoffnungsträger wird blockiert

Für die große Lösung hätte es einer Rechtsänderung bedurft. Die gesetzlich vorgeschriebene Getrennterfassung hätte aufgehoben werden müssen, um die gemeinsame Einsammlung mit dem Hausmüll zuzulassen. Und das gerade zu der Zeit, in der die Umweltministerin Anlauf genommen hatte, der überkommenen Praxis der Getrenntsammlung durch das DSD neuen Atem einzuhauchen. Damit blieb Hofmann zunächst der Weg versperrt, die Stärken seines Konzeptes voll auszuspielen.

Dennoch erreichte er in Kooperation mit einem kapitalstarken regionalen Energieversorger als Partner einen überraschend schnellen Markteintritt in Deutschland und mit Verzögerung auch im europäischen Ausland. Die gloriose Zukunftsperspektive fand jedoch für ihn und den deutschen Markt bald ein jähes Ende. Ein großer Energieversorger, der selbst klassische Abfallverbrennungsanlagen betrieb, erlangte über Aktienkäufe die Mehrheit beim neuen Partner und dieser zog sich aus der Kooperation mit Hofmann zurück. Die bahnbrechende Innovation fand damit ein abruptes Ende. Der Mittelständler sah sich in der Not, zur Abwendung einer Insolvenz seine Patente zu verkaufen. Die neuen Patentinhaber verlegten ihre Aktivitäten notgedrungen ins Ausland. Insbesondere nach Asien. Vor allem In allem in China werden riesig dimensionierte Anlagen von unvorstellbarer Größenordnung betrieben. Dort stehen die drei weltweit größten Anlagen.

Der Bundesumweltminister, der sich 10 Jahre später von den Repräsentanten des A.R.T. Trier die Ergebnisse persönlich vorstellen ließ, zeigte keine Neigung, dem ökologischen Fortschritt endlich eine Chance zu geben. Das Hauptargument bestand in dem Verweis auf die qualitative Beeinträchtigung der Wertstoffe durch die anfängliche Vermengung mit dem Hausmüll. Ein Problem, das sich auch der Getrenntsammlung mit ihren Fehlwürfen stellte und dort eine Lösung gefunden hatte.

Der Hauptgrund dürfte darin bestanden haben, dass die Kanzlerin seinerzeit als Umweltministerin die Fortsetzung einer zwingend vorgeschriebenen Getrenntsammlung auf Biegen und Brechen erzwungen hatte und nicht in der Lage war, über einen alten Schatten zu springen. Auch darf man nicht den Einfluss auf die Politik und deren Administrationen bis hin zu den NGOs ignorieren, über den das DSD verfügte. Das Abfallmanagement hatte da trotz seiner beträchtlichen Kostenvorteile sowie seiner flexiblen Antworten auf die verschiedenen Problemkonstellationen in seinem Heimatland keine Chance.

Die Integration des Abfalls in das alltägliche Wirtschaftsleben

Abfall als Energiequelle

Das moderne Leben produziert mit den Abfällen einen sich kontinuierlich erneuernden Quell werthaltiger Materialien. Ihn zu reduzieren zählt zwar zu den Hauptzielen moderner Abfallpolitik. Das kann aber nur schrittweise erfolgen und beim heutigen Kenntnisstand nie bei null enden. Deswegen wäre es wichtig, den Abfall nicht als Phänomen zu betrachten, dessen sich die Gesellschaft möglichst diskret und kostengünstig zu entledigen trachtet. Vielmehr gilt es, ihn in Anpassung an die sich verändernden politischen Konstellationen jeweils einer sinnvollen Nutzung zuzuführen. Der politische Bedeutungszuwachs sowohl des Klimaschutzes als auch der neuen sicherheitspolitischen Konstellationen erzwingen geradezu eine Zusammenführung der zwei haushaltsnahen Erfassungssysteme für Hausmüll und LVP mit dem weitgehenden Wegfall des oben beschriebenen Aufwandes.

Und nebenbei bemerkt: Von den 85 Millionen Einwohnern Deutschlands bedienen sich knapp 60 Millionen (70%) des Gelben Sacks. Wenn man unterstellt, dass jeder Zweite dafür wöchentlich 12 Minuten aufwendet, so ergibt das auf Basis des aktuellen Mindestlohns einen Betrag von jährlich gut 3,7 Milliarden € (s. dazu Baum, Müll und Abfall 2018, S. 367). Das ist zwar grob geschätzt, dürfte aber die Größenordnung treffen. Mit anderen Worten: Der Staat verlangt von seinen Bürgern ohne Not, durch unentgeltliche Dienstleistungen einen von ihm geschaffenen künstlichen Markt zu bedienen und den wiederum über einen Obolus beim Kauf verpackter Waren zu finanzieren.

Die energiewirtschaftliche Größenordnung

Bei einem Gesamtaufkommen von knapp 15 Millionen Tonnen Hausmüll und hausmüllähnlicher Abfälle lassen sich mehr als 7 Mio. Tonnen Trockenstabilat gewinnen und in dieser Größenordnung den Einsatz von Braunkohle zur Energiegewinnung reduzieren. Sowohl die Menge als vor allem auch der Heizwert lassen sich durch die Hinzunahme der 2,7 Mio. Tonnen LVP (abzüglich Eisen- und Nichteisenmetallen) mit einem Heizwert von 40 MJ/kg noch einmal dramatisch steigern. Hervorgehoben sei die weit überproportionale Reduktion der CO2-Freisetzung im Vergleich zum Einsatz von Braunkohle. Alternativ ließe sich auch die Abhängigkeit von russischem Gas bzw. russischem Öl auf diesem Weg nennenswert verringern. Insofern müsste die Politik die gebotenen Zielfestlegungen treffen.

Die vorübergehende Hinwendung zur energetischen Verwertung

Das Oeko-Institut hat in einer groß angelegten Untersuchung im Auftrag des DSD festgestellt, dass die stoffliche Verwertung der Verpackungsabfälle der energetischen ökologisch deutlich überlegen sei und der Vorteil noch gesteigert werden könne. Dieses Ergebnis der Untersuchung wird in dem vorgenannten Text permanent wiederholt und an keiner Stelle erwähnt, ob und in welchem Umfang der Beurteilung eine Einbeziehung des gesamten Aufwandes zugrunde liegt. Das kann hier dahinstehen. Aktuell gibt es keinen Zweifel an der Notwendigkeit, alle ohnehin anfallenden Abfälle möglichst effektiv energetisch zu nutzen, um die klima- und sicherheitsbedingt bedrohliche Lage so schnell und soweit wie irgend möglich in den Griff zu bekommen. Das verlangt aktuell eine Ausschöpfung aller dafür verfügbaren energetischen Möglichkeiten, auch der weniger klimafreundlichen Verfahren.

Nach dem Abklingen der Krise muss die Politik entscheiden, in welchem Umfang der Ersatzbrennstoff Trockenstabilat weiterhin eingesetzt werden soll, den Einsatz von Braunkohle zu verringern und in welchem Umfang ihm zum Zwecke der stofflichen Verwertung brennbare Anteile entzogen werden sollen. Dabei müsste der von der einen bzw. anderen Variante im Vorfeld ausgelöste Aufwand in die Entscheidung einfließen.

Die praktische Umsetzung

Die Umstellung

Eine sich auf die Abwendung eines Entsorgungsnotstandes beschränkende Rechtsregel hätte sich nach erfolgreicher Lösung des Problems relativ einfach aus der Welt schaffen lassen. Das Prinzip der Produzentenhaftung hat jedoch tiefe Spuren hinterlassen, die die Rückabwicklung heftig erschweren.

Es wäre unerlässlich, das DSD und die als Stiftung organisierte ZSVR mit allen ihren bisherigen Funktionen zunächst einmal vollumfänglich fortzuführen. Das hat wenigstens den Charme, eines Fortbestehens der mühselig erstrittenen Organisation mit seinem Datenschatz und dem Erfahrungshorizont seiner Akteure im Umgang damit. Die ZVSR wäre wohl wie keine andere Institution in der Lage, den schwierigen Umstellungsprozess vernünftig zu organisieren. Und vor allem auch die Regelung der damit verbundenen Finanzierungsfragen.

Die zwei bzw. drei Deutschland verbliebenen Betreiber von Trockenstabilatanlagen könnten – ggfls. nach Vergrößerung ihrer Betriebe – als Vorreiter gemeinsam mit der ZSVR die Umstellung erproben und ihre Erfahrungen beisteuern. Dem könnten sich dann die entsorgungspflichtigen Körperschaften anschließen, in denen die LVP-Materialien nicht über Gelbe Säcke bzw. Tonnen erfasst werden, sondern über Wertstoffhöfe.

Die schrittweise Rekommunalisierung

Die Umstellung auf Trockenstabilat oder vergleichbar kann nicht von jetzt auf gleich erfolgen. Auch nicht zu einem bestimmten rechtlich vorgegebenen Zeitpunkt. Die neuen Aufgabenträger benötigen unterschiedlich lange Zeiten für die Umrüstung ihrer Anlagen. Sie braucht Jahre, auch wenn die Ampelregierung die angekündigte generelle Verkürzung der Genehmigungszeiten zügig durchsetzen sollte. Da bietet es sich an, die inzwischen zugelassene Erstreckung der LVP-Erfassung auf Nichtverpackungen gegen Zuzahlung durch den kommunalen Entsorgungsträger zu stoppen. Soweit sie bereits praktiziert wird, bereitet das zwar keine sonderlichen Probleme. Die Rückabwicklung bedeutet aber ebenso wie der aktuell laufende Austausch der Gelben Säcke gegen die Gelbe Tonne vermeidbaren Mehraufwand.

Die Umstellung kann nur schrittweise und in dem Tempo erfolgen, in dem die einzelnen kommunalen Anlagen auf Trockenstabilat oder vergleichbar umgerüstet werden und ihre Arbeit aufnehmen. Sie kann erst mit Inbetriebnahme der bundesweit letzten Stabilatanlage vollständig abgeschlossen werden.

Eine Zwischenlösung

Die hier angeregte Rekommunalisierung hätte zumindest in der Übergangsphase zur Folge, dass die entsorgungspflichtigen Körperschaften für ihren Beritt die Rolle des jeweiligen Systembetreibers übernehmen, sobald sie die Umstellung auf die optimierte Hausmüllbehandlung vollzogen haben.

Mit dem Aufgabenübergang müssten dann auch die Zahlungsansprüche in etwa der Höhe übergehen, in der sie den abgelösten Systembetreibern gegenüber dem DSD zugestanden hätten. Man kann sich das bildhaft so vorstellen, dass damit die Bürger der jeweiligen Kommune auf diese Weise das Geld zurückerhalten, mit dem sie weiterhin das DSD mit dem Kauf verpackter Ware finanzieren müssen, obwohl sie die Miterfassung der Wertstoffe bereits mit der Hausmüllgebühr abgelten. Die Finanzierung über den Ladenpreis lässt sich ja nicht splitten und muss deshalb beibehalten werden, bis die letzte Kommune die Umstellung abgeschlossen hat.

Der Umstellungsaufwand bedeutet eine Riesenherausforderung. Die erforderlichen Investitionen dürfen nicht unterschätzt werden. Auch finanziell. Es wären Konstellationen vorstellbar, dass sich Kommunen zu Gemeinschaftsprojekten zusammenfinden. Auch wäre denkbar, dass sich Systembetreiber einbringen. Die Kommunen könnten zwar die Miterfassung mit deutlich geringerem Aufwand bewerkstelligen als die Systembetreiber die Getrenntsammlung. Sie hätten auch die Chance, den Ersatzbrennstoff mit deutlich geringerer Zuzahlung loszuwerden als zuvor ihren Haus- und hausmüllähnlichen Gewerbemüll. Dessen Entsorgung wird sich im Übrigen in absehbarer Zeit noch deutlich verteuern, weil die MVA demnächst ebenso zur CO2-Abgabe herangezogen werden wie bisher schon die Zementindustrie usw. und damit der von ihr eingesetzte Ersatzbrennstoff.

Altglas und Altpapier einbeziehen

Nach alledem bietet sich an, die übrigen Teile der Verpackungsabfälle ebenfalls zu rekommunalisieren und den Übergang mit dem der Zuständigkeit der Kompetenz für die LVP-Entsorgung zu verknüpfen. Das würde die Chance eröffnen, das Nebeneinander der unterschiedlichen Stoffströme sinnvoll zu organisieren und den nicht unbeträchtlichen Abstimmungsbedarf der Kommunen mit den Systembetreibern aufzuheben. Wenn der Gesetzgeber zuvor die Pfandpflicht auf Wein- und Sektflaschen erstrecken würde, dürfte es Sinn machen, die Altglasentsorgung in die Einsammlung des Hausmülls einzubeziehen und die Dekarbonisierung weiter voranzutreiben. Die Kommunen bekämen mehr Spielräume, auf das durch den Versandhandel verursachte Überhandnehmen der Kartonagen passende Lösungen zu entwickeln, so z.B. im Zusammenhang mit einem dringenden Verbot der kostenlosen Rücksendung. Mit der Konzentration der Verpackungsentsorgung würde sich schließlich anbieten, dass der Gesetzgeber das Grundgerüst des überkommenen Experimentierfeldes für den Ausbau der Kreislaufwirtshaft komplett modifiziert fortführt. Die Zentrale Stelle stünde nicht nur übergangsweise für Kontinuität; sie könnte langfristig die Abfallbürokratie in dem komplizierten Umstellungsprozess sachkundig entlasten und nachhaltig zur Entwicklung einer zukunftsorientierten Kreislaufwirtschaft beitragen. Die Bundesregierung müsste darüber nachdenken, ob sie das Projekt nicht sinnvollerweise zur Aufbau- und Resilienz Fazilität der EU anmeldet.

Verfassungsrechtliche Bewertung der Korrekturen

Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz

Deponieschonung

Die Idee, mittels der VerpackVO wenigstens Teile des Abfallstroms zur Abwendung eines Entsorgungsnotstandes an den Deponien und Verbrennungsanlagen vorbei zu lenken, war ursprünglich schlicht alternativlos. Ihr war die Sinnhaftigkeit „auf die Stirn geschrieben“. Das galt auch für die Getrennterfassung der dafür ins Visier gefassten Materialien. Sie war nach damaligem Entwicklungsstand der Abfallwirtschaft zwingende Voraussetzung für eine Umlenkung des Teilstroms mit nachfolgender ökologisch vertretbarer Entsorgung außerhalb von Deponien und klassischer Müllverbrennung. Die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz entfiel auch nicht dadurch, dass die damit verbundenen Kosten faktisch der Bevölkerung über den Endverkaufspreis der verpackten Waren auferlegt wurden. Hier gilt das Gleiche wie für andere Auflagen, die seitens der Wirtschaft im Allgemeininteresse erfüllt werden müssen und dann in den Preis von Dienstleistungen und Waren eingehen.

Verknüpfung mit der Produktverantwortung

Die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz entfiel auch nicht durch die organisatorische Verknüpfung der Aktivität mit dem Ziel, in einem Teilbereich des Wirtschaftslebens beispielhaft eine Produktverantwortung zu verankern. Dies bewirkte weder eine Kostenerhöhung noch verschärfte Anforderungen an die Mitwirkung der Bevölkerung.

Das stellte sich im Laufe der Zeit jedoch nach Überwindung der Gefahr des drohenden Entsorgungsnotstandes anders dar. Die ursprüngliche Voraussetzung für eine getrennte Sammlung war entfallen und der Handel nicht der richtige Ansprechpartner für die Produzentenhaftung. Er war nicht Produzent und verfügte nur über indirekte Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Produktion (siehe oben). Entsprechend gering waren die positiven Effekte.

Der Eingriff ins Wirtschaftsgeschehen

Die Bedenken verstärkten sich noch infolge der Entwicklung eines überlegenen und teilweise konkurrierenden privatrechtlich entwickelten Verfahrens. Sie verschaffte dem Vorgang eine neue verfassungsrechtliche Qualität. Insoweit wird auf die Ausführungen oben verwiesen. Das Recht des Staates, Wirtschaftsabläufe zu regulieren, unterliegt dem Gebot des geringsten Eingriffs. D.h., bürgerliche Freiheiten dürfen nur soweit eingeschränkt werden, wie das zur Durchsetzung eines bestimmten Ziels notwendig ist. Das aber wird vor dem Hintergrund der eindeutigen Vorteilhaftigkeit des Trockenstabilatverfahrens offensichtlich nicht eingehalten.

Damit entfiel die verfassungsrechtliche Legitimation für die Aufrechterhaltung des Getrennthaltungsgebots. Folglich war schon die getrenntsammlungsbasierte VerpackVO mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren. Den zeitlichen Einschnitt bildet die oben beschriebene Novellierung der VerpackVO aus dem Jahr 1998.

Zwar ist mit der Novellierung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes im Jahr 2015 die Getrennthaltung verwertbarer Abfälle zur gesetzlichen Verpflichtung auch für Verpackungsabfälle erhoben worden. Die Nichteinhaltung kann danach unter bestimmten Voraussetzungen geahndet werden. Die Verfassungskonformität hat sich auf diesem Weg nicht wiederherstellen lassen. Der Sachverhalt der übermäßigen Inanspruchnahme ließ sich nicht durch eine einfache rechtliche Regelung aus der Welt schaffen. Die dargelegte Verfassungswidrigkeit blieb und bleibt davon unberührt.

Beeinträchtigung individueller Rechte

Auch unter diesem Aspekt ist die Verfassungskonformität aus den dargelegten Gründen nicht gegeben.

Vereinbarkeit mit dem Europarecht

Die im Rahmen des EU-Legislativpakets zur Kreislaufwirtschaft novellierte Abfall-Rahmen-Richtlinie verschärfte zwar noch die Verpflichtung der einzelnen Mitgliedstaaten der EU, die Getrennterfassung der in den Haushalten anfallenden Abfälle sicherzustellen. Dieses Gebot, das die LVP-Fraktion einschließt, wird aber durch das hier propagierte Vorgehen nicht verletzt. Vielmehr wird durch die Zusammenführung der parallelen Erfassungssysteme mit nachfolgender Trocknung die Menge der verwertbaren Materialien durch mechanische Sortierung gesteigert. Damit wird exakt das realisiert, was die Novellierung anstrebt. Umgekehrt wird also ein Schuh daraus. Die VerpackVO aus dem Jahr 1991 ist ihrer Intention auf Basis getrennter Sammlung nicht gerecht geworden. Ihre ressourcenpolitische Zielsetzung hat sie bezüglich der Entsorgung von LVP-Abfällen trotz mittlerweile 30jähriger kontinuierlicher Optimierungsbemühungen weit verfehlt. In der konkreten Konstellation bewirkt die Aufrechterhaltung der Getrenntsammlung das ressourcen- und klimapolitische Gegenteil dessen, was mit der EU-Abfall-Rahmen-Richtlinie durch Getrenntsammlung angestrebt wird.

Erstreckung auf Europa

Schließlich darf man in dem Kontext nicht vergessen, dass Deutschland starken Einfluss auf die Entwicklung der europäischen Abfallwirtschaft genommen und maßgeblich zu verantworten hat, dass das europäische Abfallrecht in seine Richtung getrimmt worden ist. Die einzelnen Mitgliedsstaaten sind den zwingenden Regelungen bislang nur teilweise gefolgt. Deutschland wäre aufgrund seines Vorverhaltens verpflichtet, sich mit aller Kraft für eine Kehrtwende in Richtung gemeinsamer Erfassung mit nachfolgender Trocknung und effizienter Sortierung auch auf europäischer Ebene einzusetzen. Angesichts des Marktvolumens, um das es hier geht, wäre das kein nur belangloser Beitrag zur energie- und ressourcenpolitischen Fortentwicklung der Abfallwirtschaft. Es wäre vielmehr ein bedeutender Schritt zur Beschleunigung des Ausstiegs aller Mitgliedsstaaten der EU aus der vielfältigen Energieabhängigkeit und auf dem Weg hin zu nachhaltiger klimaneutraler Ressourcenwirtschaft.